最高法判例：行政机关应兑现对行政协议实际履行者的投资承诺
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裁判要点
行政机关与行政相对人协商约定由相对人一方投资案涉土地开发整理项目，双方当事人之间虽未签订书面协议，但依据在案证据可以认定双方当事人之间存在事实上的土地开发整理合作关系。相对人在行政机关的管理和审批、指导下对案涉土地进行了实际投资开发整理。无论从落实国家政策、兑现政府承诺的角度出发，还是从公平角度出发，行政机关均应对相对人的工作成果予以一定的补偿。基于相关事实和信赖保护，考量土地开发整理的难易程度、交易习惯、社会发展状况等因素，酌定按新增耕地指标收益对相对人予以补偿，符合案件客观实际。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018)最高法行申8435号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：无棣县人民政府。
法定代表人：姜凌刚，该县县长。
委托诉讼代理人：牛冬雪，女，县政府工作人员。
委托诉讼代理人：时英，山东誉实律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：无棣县国土资源局。
法定代表人：李玉涛，该局局长。委托诉讼代理人：时英，山东誉实律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：山东广和规划测绘研究开发有限公司。
法定代表人：马良斌，该公司总经理。
再审申请人无棣县人民政府（以下简称无棣县政府）、无棣县国土资源局（以下简称无棣县国土局）因与被申请人山东广和规划测绘研究开发有限公司（以下简称广和规划公司）土地开发整理行政补偿一案，不服山东省高级人民法院（2017）鲁行终1591号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
无棣县政府、无棣县国土局申请再审称，1.二审判决认定事实错误。（1）二审判决认定本案当事人之间应当进行了案涉土地开发整理项目合作的口头洽谈，已经形成事实上的土地开发整理合作关系，缺乏证据证明。（2）二审判决认定广和规划公司是案涉土地开发整理项目的投资主体错误。本案当事人之间形成的是土地开发整理项目中的施工合同关系，广和规划公司是履行施工方合同义务过程中的垫资行为，系施工主体。广和规划公司向无棣县国土局提交的《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》，证明其索要的是其施工投资的工程费，而不是合作关系中投资方应获得的投资利润。二审判决依据无棣县国土局呈送无棣县政府的《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》，认定无棣县国土局已经认可了广和规划公司投资实施了土地开发项目错误。（3）案涉项目的立项、批准、监理、验收等材料均明确了实施主体是无棣县国土局。
2.二审判决适用法律错误。（1）原中华人民共和国国土资源部国土资发[2008]176号《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（以下简称176号通知）中的“积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目”，是一种改革倡导性的探索模式，而实务中社会资金的参与实施必须依赖于合同的明确约定。
山东省人民政府鲁政办发[2004]24号《关于进一步加强土地开发整理复垦工作的通知》（以下简称24号通知）规定，“对企事业单位和个人投资开发未确定使用权且符合开垦条件的荒山、荒地、荒滩新增加的耕地，经验收合格后，可归其使用，使用期不少于30年”，“对企事业单位和个人自筹资金进行规模土地开发整理复垦的实行‘三个优先’，即国土资源部门根据年度计划，优先安排土地开发整理复垦项目，新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标，经复核认定后，可归投资者所有，实行有偿转让；在安排建设用地占补平衡时，优先使用该指标；补充耕地指标资金按合同优先兑付”。
土地指标“可归投资者所有”的前提是企事业单位和个人“自筹资金”进行的土地开发整理，而不是本案由政府主导开发的项目。广和规划公司并非案涉项目的立项开发实施者，其仅是施工方，即便存在施工垫资行为也不能改变政府对案涉项目主导开发的性质。而“可归投资者所有”的土地指标亦无法在法律上确权给社会投资者，而是要入库管理，由政府操作进行耕地占补平衡。“补充耕地指标资金按合同优先兑付”则更进一步强调了社会资金参与土地整理开发项目时必须要有合同依据才可获得指标的优先兑付权利。
(2)二审判决适用“信赖利益保护原则”无法律依据。无棣县政府、无棣县国土局并未向广和规划公司作出分配土地指标收益的“行为”或“承诺”，更不存在“撤销”或“改变”这种行为或承诺，在此事实基础上，不存在“信赖利益”。二审判决所指的“政策指引或行政指导”系24号通知，该通知并非无棣县政府、无棣县国土局作出的行政政策或行政指导，而是山东省人民政府作出的带有倡导性而非强制性的文件，不具有法律法规的强制性效力。广和规划公司即便存在对该文件的信赖，信赖的相对方应是山东省人民政府，信赖利益保护也不应指向无棣县政府、无棣县国土局。
(3)二审判决在自由裁量的基础上参考合同法规定并以符合行政法上的比例原则为由确定补偿收益数额，缺乏法律依据。本案当事人之间没有订立书面合同，无棣县政府、无棣县国土局与广和规划公司之间仅为土地整理施工合同关系，施工费用（包含施工成本及利润）已经审计确认并支付完毕，不存在对广和规划公司权益造成不利影响的情形。
3.二审程序违法。本案二审于2017年12月25日立案，判决日期为2018年5月31日，无棣县政府、无棣县国土局收到判决的时间实际上是2018年6月11日，违反了行政诉讼法的规定。无棣县政府、无棣县国土局依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项、第五项的规定申请再审。
本院认为，本案争议焦点有三，一是无棣县政府、无棣县国土局与广和规划公司之间是否存在案涉土地开发整理项目合作关系；二是广和规划公司是否系本案土地开发整理项目投资主体；三是二审判决适用法律是否错误。
（一）关于无棣县政府、无棣县国土局与广和规划公司是否存在案涉土地开发整理项目合作关系的问题
本院认为，本案当事人虽未签订书面土地开发整理项目协议，但依据原审法院查明的事实和双方当事人提交的证据，广和规划公司在实际完成土地开发整理工作后向无棣县国土局提交《关于拨付开发未利用地资金的申请》，无棣县国土局向无棣县政府报送《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》，内容涉及山东广和建设项目管理有限公司（广和规划公司前身）投资实施了案涉土地开发整理项目的表述。同时指出“建议按照《山东省土地开发整理项目预算定额标准》对案涉项目的工程投资情况进行审计”。2013年《山东省土地开发整理项目预算定额标准》预算编制规定中显示，土地开发整理项目费用包含工程施工费、设备购置费、其他费用和不可预见费用，与《关于拨付开发未利用地资金的申请》所附《投资汇总表》基本可对应。
可见，广和规划公司实际投资案涉土地开发整理项目是在与无棣县政府、无棣县国土局沟通之后进行，其实际履行情况也可与政府相关文件相互印证。无棣县政府、无棣县国土局在二审庭审中述称的“据我方了解，实际是广和规划公司与冯王村和郭义村先行联系，申请纳入政策开发项目，政府进行立项并确定由广和规划公司作为施工人进行开发，之后政府组织验收”也可以印证上述事实。故双方当事人之间虽未签订书面协议，但依据本案证据可以认定双方当事人之间存在事实上的土地开发整理合作关系。二审法院参照《中华人民共和国合同法》等相关法律法规的规定判断双方当事人之间的权利义务，并无不当。
（二）关于广和规划公司是否为本案土地开发整理项目投资主体的问题
本院认为，广和规划公司向无棣县国土局提交的报告虽名为《关于拨付开发未利用地资金的申请》，但其后所附《投资汇总表》及其内容可以证明其主张的并非是工程价款而是土地开发整理项目费用。无棣县国土局“建议按照《山东省土地开发整理项目预算定额标准》对案涉项目的工程投资情况进行审计”的请示内容也表明其认可广和规划公司系项目投资主体。广和规划公司与滨州大通市政工程有限公司签订《工程施工及代收款协议书》，约定款项直接支付该公司；无棣县财政局根据该协议将案涉项目工程施工费2884049.39元拨付给滨州大通市政工程有限公司。上述事实也可印证广和规划公司并非实际施工人。
无棣县政府、无棣县国土局主张项目立项、批准等事宜均由其完成。但依据176号通知和24号通知内容，均规定由政府引导公司企业或者个人等社会力量参与土地整理复垦开发项目，可见该类项目并非由社会力量单独完成，而需在政府主管部门的管理和审批、指导下完成。无棣县国土局在广和规划公司完成土地整理前后，对项目进行立项、批准、验收均系行使政府行政管理职权的行为，不足以据此认定广和规划公司不是案涉土地开发整理项目的投资主体。二审法院认定广和规划公司为案涉土地开发整理项目投资主体并无不当。
（三）关于二审判决适用法律是否错误的问题
1.关于二审判决适用信赖利益保护原则是否妥当的问题。无棣县政府、无棣县国土局主张176号通知是倡导性的规定，并非只要有社会资本注入就改变政府主导开发的事实；24号通知适用前提是企事业单位和个人“自筹资金”开发整理，且结果也并非获得土地所有权，而是必须有合同依据的前提下获得指标的优先兑付权。
本院认为，176号通知是原中华人民共和国国土资源部下发的关于补充耕地、开展土地整理，促进经济社会发展和生态环境建设的政策性要求；24号通知也是山东省人民政府贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实土地管理法，加强土地开发整理复垦工作的政策性文件。上述文件均在土地复垦工作中发挥了积极的政策引导和促进作用。虽然上述文件不属于法律、行政法规和规章，但其内容与《中华人民共和国土地管理法》《山东省土地整治条例》确定的原则一致，可以在山东省区域范围内参照适用。广和规划公司系案涉土地开发整理项目的投资主体，其应当享有24号通知规定的相应优惠政策。二审法院对此问题的认定也是建立在保障投资主体合法权益的基础上。
虽广和规划公司未与无棣县政府、无棣县国土局签订书面合同，但其响应国家号召进行土地开发整理，实际完成了相应的工作，也给无棣县增加了120余公顷耕地，7800余万元财政收入。无论从落实国家政策、兑现政府承诺的角度出发，还是从公平角度出发，均应对广和规划公司的工作成果予以一定的补偿。24号通知系山东省人民政府作出，在本省区域内具有指导作用，广和规划公司基于对政府文件的信赖积极参与土地开发整理工作，二审判决适用信赖利益保护原则保护广和规划公司的合法权益并无不当。
2.关于二审判决裁量广和规划公司收益补偿数额是否妥当的问题。虽然双方当事人没有订立书面合同，没有投资分配约定，但二审法院根据广和规划公司在《关于拨付开发未利用地资金的申请》中主张的投入数额，《工程结算审核报告》，无棣县国土局与济南市国土资源局签署的《易地补充耕地协议书》及查明的相关事实，考量土地开发整理的难易程度、交易习惯、社会发展状况等因素，酌定按新增耕地指标收益7853.10175万元的20%对广和规划公司予以补偿，符合本案实际情况。
综上，无棣县政府、无棣县国土局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项、第五项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回无棣县人民政府、无棣县国土资源局的再审申请。
审判长 魏文超
审判员 张 华
审判员 刘小飞
二〇一八年九月三十日
法官助理 刘慧慧
书记员魏然
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